‘पंचायत राज’ संस्थेचे मूल्यमापन करण्यासाठी राज्य सरकारद्वारे नियुक्त करण्यात आलेली एक समिती. ही समिती महाराष्ट्रातील पंचायत राज पुनर्विलोकन समिती म्हणूनही ओळखली जाते. भारतीय संघराज्य पद्धतीत केंद्र सरकार, राज्य सरकार, जिल्हा परिषद, ग्राम पंचायत आणि सर्वांत शेवटी पंचायत संस्था अशा पद्धतीचे सत्तेचे विकेंद्रीकरण अपेक्षित आहे. मुळातच संघराज्य पद्धतीत विविध पातळ्यांवर प्रशासकीय जबाबदार्‍या पार पाडण्याचे दायित्व त्या त्या राजकीय संस्थांवर असते. स्वातंत्र्योत्तर काळातील पंचायत राज व्यवस्थेबाबतचा पहिला महत्त्वाचा अहवाल हा बळवंतराय मेहता समितीचा होता. १९५७ मध्ये गठित केलेल्या बळवंतराय मेहता समितीने केलेल्या शिफारशींच्या आधारे भारतात पंचायत राज संस्थांची सुरुवात झाली. स्थानिक पातळीवर एक शक्तीशाली स्थानिक लोकशाही यंत्रणा उभी करणे व या यंत्रणेमार्फत ग्रामीण क्षेत्रांचा आर्थिक व सामाजिक विकास लोकांच्या प्रत्यक्ष सहभागातून वा सहकार्यातून जलद गतीने साधणे या हेतूने पंचायत राज संस्था भारतात कार्यरत झाल्या.
महाराष्ट्र राज्याच्या अस्तित्वानंतर सत्तेच्या स्थानिक पातळीवरील विकेंद्रीकरणाच्या प्रक्रियेस चालना मिळून महाराष्ट्राचे तत्कालीन मुख्यमंत्री वसंतराव नाईक यांच्या नेतृत्वाखाली लोकशाही विकेंद्रीकरण समिती स्थापन झाली. या समितीच्या शिफारशींच्या आधारे तयार करण्यात आलेले महाराष्ट्र जिल्हा परिषद व पंचायत समिती अधिनियम, १९६१ अन्वये, १ मे १९६२ पासून महाराष्ट्रात जिल्हा पातळीवर जिल्हा परिषद व तालुका पातळीवर पंचायत समिती या संस्थांची स्थापना करण्यात आली. या संस्थांना आर्थिक व प्रशासकीय अधिकार प्रदान केले गेले आणि तेथूनच लोकशाही विकेंद्रीकरणाची प्रक्रिया जोमाने सुरू झाली. त्यानंतर १९७० मध्ये एल. एन. बोंगीरवार समिती व १९८० मध्ये बाबुराव काळे उपसमिती या दोन समित्या नेमल्या गेल्या.
पंचायत राज संस्था या ग्रामीण पातळीवरील आर्थिक व सामाजिक परिवर्तनात महत्त्वाची भूमिका बजावितात. अशा भावनेतून निर्माण झालेल्या त्रिस्तरीय पंचायत राज (जिल्हा परिषद, पंचायत समिती व ग्राम पंचायत) व्यवस्थेचे मूल्यमापन करण्यासाठी व त्यानुसार पंचायत राज संस्थांची पुनर्रचना करण्यासाठी महाराष्ट्र शासनाने १८ जून १९८४ रोजी पी. बी. पाटील यांच्या अध्यक्षतेखाली पंचायत राज मूल्यमापन समिती नियुक्त केली. या समितीमध्ये अध्यक्ष व ८ सदस्य होते. या समितीच्या महत्त्वपूर्ण शिफारशी व त्यानंतर १९९२ मध्ये झालेल्या भारतीय राज्य घटनेच्या ७३ व्या घटना दुरुस्तीनंतर भारतातल्या पंचायत राज व्यवस्थेला घटनात्मक दर्जा मिळाला. २ ऑक्टोबर १९५९ नंतर काही राज्यांनी पंचायत संस्था स्थापन केल्या होत्या; पण त्यात एकवाक्यता नव्हती. ७३ व्या घटना दुरुस्तीने जिल्हा, तालुका आणि गाव अशा तीन स्तरांवरील पंचायत राज व्यवस्थेला निवडणूक, अधिकार, कर्त्यव्ये/कार्ये, राज्य वित्त आयोग इत्यादी निर्धारित करून लोकशाहीच्या विकेंद्रीकरणाला घटनात्मक दर्जा दिला आणि संपूर्ण देशातील व्यवस्थेत एकवाक्यता निर्माण केली. पाटील समितीच्या शिफारशींमध्ये या राज्यघटना (७३ वी दुरुस्ती) कायदा १९९२ ची सविस्तर पूर्वपीठिकाच व्यक्त झाली आहे.
पंचायत राज संस्था या स्वायत्त व स्वयंपूर्ण स्थानिक स्वराज्य संस्था व्हाव्यात व जिल्हा पातळीपर्यंतचा सर्व कारभार समर्थपणे पाहू शकतील इतका त्यांचा विकास व्हावा, अशी ठाम व ठोस भूमिका या समितीने मांडली. यासाठी त्रिस्तरीय रचनेच्या अंतर्गत तीन वेगवेगळ्या भागांमध्ये (जिल्हा परिषद, पंचायत समिती व ग्राम पंचायत) प्रश्नावली करण्यात आली. या प्रश्नावली ३,८९३ जिल्हा परिषदा, ३,६८३ पंचायत समित्या आणि ३,६८२ ग्रामपंचायतीना पाठविल्या गेल्या (एकूण ११,२५८ – प्रतिसाद मिळालेल्या ३,८१४). या सर्व माहितीचे विश्लेषण करून पाटील समितीने जून १९८६ रोजी आपला अहवाल शासनाला सादर केला. त्यामध्ये समितीने एकूण १८४ शिफारशी केल्या.
मुख्य शिफारशी :
- त्रिस्तरीय पंचायत राज व्यवस्थेत जिल्हा परिषद, पंचायत समिती व ग्रामपंचायत या तिनही पातळ्यांवर कामे, निधी व नोकर यंत्रणा या विषयीचे निर्णय घेण्याच्या अधिकाराचे वाटप स्पष्टपणे झाले आहे किंवा नाही ते पाहणे.
- राज्य प्रशासनातील अधिकारी व सेवकवर्ग उसनवारीवर घेऊन पंचायत राज चालविणे योग्य नसून त्यासाठी स्वतंत्र स्थानिक स्वराज्य संस्था निर्माण केली जावी.
- स्थानिक स्वराज्य संस्थांची स्वायत्तता वाढविणे गरजेचे असून स्थानिक नियोजन व मूल्यमापनाचे प्रशिक्षण स्थानिक पातळीवर उपलब्ध केले जावे.
- पुरेशा निधीची उपलब्धता हा पंचायत राज्य पुनर्रचनेतील महत्त्वाचा मुद्दा आहे. त्यामुळे राज्यातील साधनसामुग्रीचा कामाच्या प्रमाणात निश्चित असा हिस्सा, स्थानिक साधनांचा पूर्ण उपयोग व पतपुरवठ्यातील निश्चित हिस्सा या तीनही मार्गांनी पुरेसा निधी उपलब्ध केला पाहिजे.
- स्थानिक संस्थांमध्ये आर्थिक व सामाजिक परिवर्तनाच्या कामात लोकांचा सहभाग मिळविण्यासाठी सहकारी संस्था, स्वयंसेवी संस्था व लोकसंघटना यांच्याकडे सार्वजनिक सेवा, समाज कल्याण, विकास कामे यांचे नियोजन सोपवून फक्त प्रशासनाचे काम स्वतःकडे ठेवले पाहिजे.
- लोकसंख्या सतत बदलत असल्यामुळे शिरगणतीच्या व विकासाच्या गरजा लक्षात घेऊन आयोग नेमावे आणि पंचायत राज संस्थांची पुनर्रचना केली जावी. या समितीच्या शिफारशींनुसार महाराष्ट्रात दोन हजार लोकवस्तीला ग्रामपंचायत, सुमारे एक लाख लोकवस्तीला विकास गट व पंचायत समिती आणि सुमारे १५ ते २० लाख लोकवस्तीला जिल्हा अशी पुनर्रचना केली जावी.
- पंचायत राज संस्थांची पुनर्रचना करताना या संस्थांना शासकीय सत्ता व कामे यांत खरेखुरे वाटेकरी करून घेणे आवश्यक आहे. यासाठी महाराष्ट्र शासनाने राजकीय निग्रह दाखवून कायद्यात बदल करणेही आवश्यक आहे.
- ग्रामपंचायतीच्या सरपंचाची निवडणूक सर्व मतदारांकडून व्हावी, ही महत्त्वपूर्ण सूचना या समितीने केली.
- ग्रामपंचायत क्षेत्रातील प्रत्येक महसुली गावाला स्वतंत्र ग्रामसभा असावी. ही ग्रामसभा वर्षातून एकदाच भरली जावून ग्राम पंचायतीने केलेल्या कामाचा आढावा, अंदाजपत्रक, नवीन कर व लोकांच्या सहभागाचे प्रस्ताव इत्यादी कामे केली जावीत. ग्रामसभेने ठराव करण्याची वा निर्णय घेण्याची अपेक्षा नाही; पण ग्रामसभेतील चर्चेची नोंदवही ग्रामसेवकाने ठेवली पाहिजे.
- ग्रामस्तरावरील पंचायतीची रचना बदलून ग्रामसभा व ग्रामपंचायत यांच्यामध्ये पंचसभा असावी. ही पंचसभा लोकनियुक्त असावी व तिचे ग्रामपंचायतीवर नियंत्रण असावे. या पंचसभेची मुदत ५ वर्षांची असावी.
- मतदार संघातून प्रत्यक्ष निवडणुकीने निवडून आलेले सरपंच व पंचसभेने निवडलेले कार्यकारी पंच हे ग्रामपंचायतीचे सदस्य असावेत. ग्रामपंचायत ही पंचसभेला जबाबदार राहावी, ती पंचसभेची कार्यकारी समिती असावी व तिने पंचसभेचे निर्णय अमलात आणावेत. ग्रामपंचायतीची मुदत पंचसभेशी समकक्ष असावी. ग्रामपंचायतीच्या सदस्यांची संख्या ७ ते २१ यांमध्येच असावी व एकूण सदस्य संख्येच्या किमान २५% सदस्य स्त्रिया असाव्यात. तसेच पंचायत समिती क्षेत्रातील किमान २५% सरपंचाच्या जागा फिरत्या पद्धतीने स्त्रियांसाठी राखीव ठेवल्या जाव्यात. ग्रामपंचायतीकरिता स्वतंत्र लेखासंहिता (अकाउंट्स कोड) असावी.
- निवडक कर सक्तीचे करून कराधानाचे उत्पन्न, वाढीव उपकर इत्यादींपासूनचे उत्पन्न जिल्हा परिषदांनी वाढवावे. उत्पादकांकडून गोळा करायचे सर्व कर, पाणीपट्टी, जमिनी व इमारतींवरील खास कर सक्तीचे करावेत. प्रत्येक कराचे किमान व कमाल दर राज्य शासनाने नेमून द्यावेत. केवळ कर सक्तीचे करून जिल्हा परिषदांचे उत्पन्न वाढेल असे नाही. तेव्हा करवसुली जेवढ्या रकमेने कमी भरेल, तेवढ्या रकमेची कपात शासनाने हस्तांतरित करावी.
- जमीन महसूल व त्यावरील उपकर यांपासूनचे पंचायत राज संस्थांना द्यायचे उत्पन्न ठरविताना ‘वसुली’ आधारभूत न घेता ‘मागणी’ घ्यावी.
- जिल्हा परिषदेच्या स्थानिक उत्पन्न वाढीकरिता भारत सरकार व राज्य सरकार आकारीत असलेले कर सोडून अन्य कोणतेही कर बसविण्याचे अधिकार जिल्हा परिषदाना देण्यात यावेत आणि त्यासाठी अधिनियमात तशी दुरुस्ती करण्यात यावी. राज्य शासनाने जिल्हा परिषदेचा वापर एजन्सी म्हणून करू नये किंवा तिच्या प्रशासन यंत्रणेचे अधिग्रहण करू नये.
- जंगलक्षेत्र असलेल्या जिल्ह्यांतील जमीन महसूलाचे उत्पन्न फारसे नसते. त्याची जागा भरून काढण्यासाठी या जिल्हा परिषदांना वन महसूल अनुदान द्यावे व ते प्रमाण एकूण महसुलाच्या सध्याच्या ५% वरून १०% करावे.
- स्वतःचे अग्रक्रम लक्षात घेऊन काही मर्यादित खर्च करण्याचे अधिकार जिल्हा परिषदांना असावेत. यासाठी काही जादा रक्कम राज्य शासनाने जिल्हा परिषदेकडे हस्तांतरित करून त्यांना विकास खर्च असे म्हणण्यात यावे.
- जिल्हा स्तरावरील नियोजन व संस्थात्मक वित्तीय पुरवठा यांत सुसूत्रता असावी. यासाठी जिल्ह्यात होणारा भांडवल संचय प्रामुख्याने त्या त्या जिल्ह्यात किंवा मागास जिल्ह्यांत गुंतवला जावा. यासाठी सबंध राज्यासाठी एक ‘स्थानिक स्वराज्य वित्तीय महामंडळ’ स्थापन करण्यात यावे.
- जिल्हा पातळीवरील विकास व कल्याणकारी योजना, कार्यक्रम जिल्हा परिषदेच्या अखत्यारीखाली वर्ग व्हाव्यात. जिल्हा नियोजन अर्थपूर्ण करण्यासाठी राव समितीने सांगितलेली ‘जिल्हा अर्थसंकल्प’ ही संकल्पना विचारात घ्यावी.
- मुंबई ग्रामपंचायत कायदा १९५८ आणि महाराष्ट्र जिल्हा परिषद व पंचायत समिती कायदा १९६१ या दोनही पंचायत अधिनियमांचे एकत्रीकरण करण्यात यावे.
- जिल्हा नियोजन व विकास मंडळाचे नाव जिल्हा विकास नियोजन व मूल्यमापन मंडळ असे करावे.
एकंदरीतच पाटील समितीने त्रिस्तरीय पंचायत राज संकल्पनेला वेगळा आयाम देण्याचे महत्त्वाचे कार्य केले आहे. या समितीच्या शिफारशींमुळे राज्यातील ग्रामपंचायतींची आर्थिक स्वायत्तता राखणे शक्य झाले. महाराष्ट्रातील जमीन महसूल यंत्रणेने ‘या समितीच्या शिफारशींमुळे जिल्हाधिकार्‍याच्या भू-राजस्वाच्या अधिकारांवर परिणाम होणार आहे’ असे मत नोंदविले आहे.
समीक्षक : मुकुंद महाजन